Y por fin… Reino Unido ratificará la Convención de la Haya de 1954

Aunque debamos decir que más por desgracia que por fortuna, la Convención de la Haya de 1954 vuelve a estar de plena actualidad desde que el reciente enfrentamiento en Siria ha puesto nuevamente de manifiesto la vulnerabilidad del patrimonio cultural. La Convención, elaborada tras los devastadores efectos destructivos de bienes culturales producidos durante la segunda guerra mundial, trataba de sintetizar un deseo compartido de que tales pérdidas no se volvieran a repetir en el futuro. Además, sirvió para poner de manifiesto la importancia de este patrimonio y la necesidad real de su defensa y protección. A pesar de ello, La Convención no era ni mucho menos el primer instrumento elaborado en nuestra historia reciente para establecer medidas de salvaguardia de los bienes culturales durante un conflicto armado. Quizás la diferencia con relación a sus predecesores era que abordaba el tratamiento de estos bienes desde una necesidad de protección colectiva, haciendo hincapié en un deseo global, mundial, en su preservación y mantenimiento para la posteridad.

Pese a todo, las medidas contempladas en el texto se han mostrado manifiestamente insuficientes para alcanzar los fines pretendidos. Pronto se ha demostrado que la conservación del patrimonio durante un enfrentamiento bélico exige mucho más que una mera declaración de intenciones, y acaso requiera de la intervención de la comunidad internacional cuando los deberes más mínimos de respeto se contravienen abiertamente, y la destrucción intencional de estos bienes se convierte en una forma de aniquilación identitaria. Las pautas recogidas en el texto presentan, además, un carácter muy poco vinculante. Su eficacia descansa más en la buena voluntad y deseo de cumplimiento por parte de los Estados que en un poder coercitivo intrínseco; pero su mera existencia y el considerable número de países que han ratificado el texto evidencian su importancia como instrumento que pone en valor el patrimonio cultural para el mundo entero.

Tiro, en el Líbano (vía WikimediaCommons)

Y a estas alturas de la historia, la pregunta es por qué este texto no había sido ratificado todavía por algunos de los países que más sufrieron las consecuencias del conflicto en volumen de destrucción del patrimonio, como es el caso de Reino Unido (único país del Consejo de Seguridad de la ONU que aún se resiste a ratificar el tratado). Curiosamente, este país estuvo muy involucrado en el proceso de elaboración del texto, tanto en la redacción de la Convención de 1954 y de su coetáneo Primer Protocolo, como de su segundo protocolo, aprobado en 1999. El asunto volvió a estar en boga a raíz de las declaraciones del Secretario de Cultura inglés, John Whittingdale, quien en junio de 2015 había manifestado la intención del gobierno de ratificar el texto próximamente, y más aún, anunciaba el lanzamiento de un plan estratégico de recuperación, protección y hasta traslado de las riquezas culturales desde los territorios más amenazados, como Siria e Irak¹.

No es la primera vez, sin embargo, que Reino Unido manifiesta su intención de ratificar el texto. Tras la guerra de los Balcanes en la década de los 90, un enfrentamiento que puso en evidencia la ineficiencia de las medidas de la Convención y que motivó posteriores fases de trabajo que dieron lugar al Segundo Protocolo de 1999, el país hizo públicos sus planes de ratificación en 2004. Esta proclamación de propósitos dio sus frutos cuando en enero de 2008 se elaboró un primer borrador de la “Cultural Property (Armed Conflicts) Bill” por la Comisión del Departamento de Cultura, Medios y Deporte; luego sometida a consideración en el Parlamento².

Las principales cuestiones debatidas en aquel entonces tenían que ver con el uso malintencionado del símbolo de señalización de transportes de bienes culturales, que, a falta de una comprobación por una autoridad superior, podía usarse como mecanismo para transportar armas o fuerzas enemigas sin riesgo de ser interceptados. Algo parecido se planteaba sobre el uso de museos, mezquitas y otras construcciones de valor cultural en el que las fuerzas enemigas se atrincherasen, lo que podía poner al ejército en la disyuntiva de atacar o no ese foco ante el riesgo de pérdida del patrimonio. Además, se argumentaba también que el ejército inglés ya había incorporado las pautas de la Convención y de sus protocolos a su comportamiento táctico y que se estaba a la espera de la elaboración de un documento guía por la UNESCO hacia 2010. No obstante, el parlamento hacía asimismo hincapié en el hecho de que durante la ocupación de Irak muchas de las previsiones de estos textos sobre el comportamiento de las fuerzas bélicas, tanto las aliadas como las iraquíes, habían obviado negligentemente las más mínimas pautas de protección y conservación de lugares de interés histórico y cultural, provocando una irreparable pérdida para el patrimonio de la humanidad. Esto hacía aconsejable, y hasta lógico, retomar la cuestión de la ratificación de la Convención, y el Parlamento valoraba positivamente el proyecto de ratificación de 2008. El texto, sin embargo, no llegó a promulgarse. La propuesta de redacción, que había originado interesantes debates acerca de cuestiones muy delicadas en el país como la integridad y respetabilidad del mercado del arte inglés o la provisión de fondos para asumir la multitud de compromisos económicos que la ratificación traería aparejados, se quedó en eso, en una propuesta muy bien intencionada.

Como bien explica la página web oficial del Departamento de Cultura, Medios y Deporte de Reino Unido la negativa a la ratificación se había debido a una falta de convicción sobre la eficacia de los mecanismos recogidos en la Convención, tales como la ausencia de sanciones penales, la imprecisión conceptual de ciertos términos o la inclusión de soluciones excesivamente políticas. Estas dudas fueron manifestadas por el país desde el principio en la ronda de negociaciones en que se elaboró el texto definitivo. Muchas de estas carencias fueron abordadas en profundidad durante los trabajos que condujeron a la aprobación del Segundo Protocolo, proceso en el que Reino Unido participó activamente, lo que ponía de manifiesto la existencia de una preocupación real sobre esta materia a la que el país no había permanecido ajeno. El siguiente escollo, no obstante, era la introducción de las reformas legislativas internas necesarias para disponer de un sistema jurídico adaptado a las exigencias y compromisos derivados de la ratificación.

Quizás por escepticismo, debido en parte a estos precedentes de promesas de ratificación no cumplidas y de obstáculos persistentes, meses después de las declaraciones del Secretario de Cultura de 2015, los Cascos Azules de Reino Unido iniciaron una campaña instando al gobierno inglés a concluir la ratificación. Esta iniciativa fue respaldada por varios colectivos que trabajan en la protección internacional del patrimonio cultural³, y la insistencia parecía producir sus frutos cuando en un discurso de la Reina del 18 de mayo de 2016 se proclamó la firme voluntad del gobierno de adherirse a la Convención⁴. Con este discurso se hacía público el trabajo que el Departamento de Cultura, Medios y Deporte había estado realizando al respecto, y justo al día siguiente, 19 de mayo, se publicaba una versión actualizada de la “Cultural Property (Armed Conflicts) Bill“⁵. Además, no olvidemos que en enero de ese mismo año Reino Unido transponía a su propio ordenamiento la Directiva 2014/60/UE sobre restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro. La transposición era una obligación ineludible dentro del sistema normativo comunitario, pero Reino Unido había agotado el plazo legalmente previsto para ello. Con este paso hacia delante en materia de restitución de bienes culturales, el contexto parecía proclive para culminar este largo proceso de anuncios no cumplidos con relación a la Convención de la Haya.

Iglesia de Ettlingen, Alemania, con las obras expoliadas por los nazis aún embaladas

Desde la declaración de estas renovadas intenciones en junio de 2015 y mayo de 2016, sin embargo, algunas cosas han cambiado en el país, empezando por el Brexit, que augura una posición tendente hacia el separatismo que comulga muy mal con el espíritu de unión internacional que se desprende de la Convención. Estas circunstancias podían hacer pensar en una paralización del proceso de ratificación. Pero en noviembre de 2016 nos encontramos con un sustancioso debate parlamentario en el que se somete a consideración la versión actualizada de la “Cultural Property (Armed Conflicts) Bill”. A día de hoy, el proyecto de ley está en una fase muy avanzada, pendiente de los últimos debates sobre las enmiendas propuestas al texto. La siguiente cita del proceso de aprobación normativa está programada para este 20 de febrero.

La dificultad de una ratificación tan tardía radica fundamentalmente el acomodar la terminología de la Convención a los nuevos tiempos. Mucho se ha avanzado desde 1954. En los debates parlamentarios, esta circunstancia ha salido varias veces a la luz. El transcurso de 62 años desde la elaboración del texto de la Convención hasta la redacción de la actual Bill de 2016 ha originado interesantes discusiones sobre el alcance y la interpretación que hoy deba dársele al concepto “patrimonio cultural” (el parlamentario Kevin Brennan insistía en la necesidad de aclarar si el patrimonio cultural digital debía de entenderse o no incluido en el concepto). Otros puntos conflictivos no son nuevos, como en qué modo la asunción de obligaciones de salvaguardia por parte del país puede obstaculizar el desarrollo natural de las prácticas del mercado del arte, en el que Reino Unido es un referente ineludible internacional.

Lo sorprendente de estas reflexiones es que muchos de los compromisos incorporados a las prácticas del mercado cultural ya se recogían en la Dealing in Cultural Objects (Offences) Act de 2003⁶. 12 años después, las discusiones vuelven a avivarse por si la ratificación de la Convención puede introducir trabas a la comercialización de obras de arte y bienes culturales, especialmente a la hora de generar responsabilidades indirectas para los marchantes de arte. Esta preocupación no es nueva en absoluto, pues ya había originado los oportunos debates con la propuesta de texto de 2008. Es altamente recomendable leer la transcripción de los debates parlamentarios de noviembre de 2016⁷, a los que se había invitado a representantes de colectivos más próximos al mercado del arte inglés y académicos expertos en la materia.

A pesar de todas estas prevenciones, y la preocupación subyacente por que el mercado del arte no se vea afectado, parece que finalmente ha llegado el momento de decir SÍ a la Convención. ¿Por qué no si, además, el colectivo más afectado por las obligaciones asumidas, que sería el ejército, ya había incorporado estas previsiones en sus protocolos? Para hacer más fuerza, Peter Stone, Director de la Cátedra de la UNESCO de Protección y Paz del Patrimonio Cultural, de la Universidad de Newcastle, publicó un artículo de opinión en el The Art Newspaper⁸, el 29 de noviembre del año pasado, reflexionando positivamente sobre la conveniencia de ratificar este tratado: ha llegado la hora de erradicar ciertas prácticas militares perjudiciales. La ratificación ayudará a luchar contra siete de los principales riesgos que corre el patrimonio durante un conflicto armado: falta de planificación logística, expolio y saqueo, daños colaterales, ausencia de cuidado militar, botines de guerra, daño intencional y negligencia.

Estaremos pendientes de los últimos pasos necesarios para culminar el proceso. Confiemos en que lo que parece ser el camino definitivo hacia la ratificación no sufra un revés imprevisto. Por ahora, la siguiente cita es el 20 de febrero.

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² Proyecto “Cultural Property (Armed Conflicts) Bill”, 2008 – Volver a nota 2.

³ Campaña “Help us get #Hague1954 ratified in the UK!” (ver) – Volver a nota 3.

⁴ Anuncio de la Reina el 18 de mayo de 2016 (ver) – Volver a nota 4.

⁵ Texto final de la “Cultural Property (Armed Conflicts) Bill“, 2016 – Volver a nota 5.

⁶ Dealing in Cultural Objects (Offences) Bill – Volver a nota 6.

⁷ Debates parlamentarios del 16 de noviembre de 2016 (ver) – Volver a nota 7.

⁸ The Art Newspaper: “Why ratifying the Hague Convention matters” (ver) – Volver a nota 8.

Autor: Marta Suárez-Mansilla Abogada especializada en derecho cultural. Con amplia experiencia en el sector del arte contemporáneo y en la gestión de proyectos, mi trabajo se centra ahora en el tratamiento de las cuestiones jurídicas que rodean este campo de actividad.